Lei de Responsabilidade Política

Autores: Sérgio Salomão Shecaira, Alberto Silva Franco e Rafael de Souza Lira

Lá se vão alguns anos desde que o Brasil aprovou a Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Tal lei impôs à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios um controle dos gastos condicionado à capacidade de arrecadação de tributos desses entes federativos. A aprovação da Lei, não sem muitos debates e polêmicas, atribuiu uma nova cultura orçamentária e política para aqueles entes públicos. A lei previu, pois, um mecanismo de maior controle nas contas públicas: passou a haver maior rigor para que o governo não contraísse empréstimos ou dívidas. Em outras palavras, um mecanismo de fiscalização e transparência.

Pois bem. Recentemente tivemos um retorno da discussão, ainda que sob outra roupagem, com a tramitação da PEC 241 (55 no Senado). O Governo Federal, que a defende, propõe que, a partir de 2017, as despesas primárias da União fiquem limitadas ao que foi gasto no ano anterior, corrigido pela inflação. Ou seja, em 2017, a despesa em termos reais (isto é, descontada a inflação ocorrida em 2016) ficará igual à realizada em 2016. Por sua vez, em 2018, o limite anual será o teto de 2017 acrescido da inflação, em 2017. E assim por diante, enquanto a PEC estiver em vigor (por 20 anos). Novamente o objetivo é o de exercer um controle mais efetivo da despesa pública.

Um fato novo no plano orçamentário é inescondível. A crise de 2008 atingiu os países de formas distintas e determinou um repensar mundial no enfrentamento das despesas estatais. Se o cobertor era curto em 2008, imagine agora em que temos desemprego, desajustes das contas públicas, deficit fiscal e outros problemas não enfrentados no período de bonança.

Se é verdade que saúde e educação são consideradas pelos políticos as prioridades consagradas nas últimas eleições, onde e como reduzir gastos de outras áreas?

Na área político-criminal, alguns países que são notórios encarceradores e que têm a mesma dimensão do problema como o Brasil adotaram políticas restritivas na esfera do encarceramento. Encontraram na política repressiva uma maneira – não por humanismo – de reduzir custos. Veja-se, a propósito, o quadro a seguir. Ele é indicativo das políticas públicas adotadas pelos países, após a crise de 2008, no que tange às taxas de encarceramento, fazendo clara economia orçamentária:

Vê-se, claramente, que os Estados Unidos, o país mais encarcerador do mundo, criou políticas públicas para reduzir a resposta prisional. E o fez de diferentes formas. Estados modificaram a concessão da liberdade, seja antecipando o Livramento Condicional de condenados, seja convertendo suas penas privativas de liberdade em prestação de serviços à comunidade. Algumas figuras típicas tiveram diminuição de pena carcerária.(1) Um amplo debate sobre a descriminalização das drogas tem sido levado a cabo, especialmente quando falamos da maconha e seus derivados. Somente nas últimas eleições, nove Estados americanos, após plebiscito, mudaram suas políticas em relação à cannabis. A China, segunda nação com mais condenados, diminuiu seu número de encarcerados em 9%. A Rússia foi ainda mais radical. Mesmo tendo chegado a mais de 1 milhão de encarcerados (1.009.863, em 1998) teve contínuos cortes em sua população carcerária, diminuindo em mais de 300.000 seu número de presos. E o Brasil? Nosso país ignorou a crise mundial e após 2008 aumentou em 33% o número de condenados, assumindo a liderança mundial daquelas nações que mais incrementam a utilização de suas unidades prisionais.

Entre 1990 e 2014 tivemos um incremento de 575% no número de presos no Brasil. A evidente consequência disso é o crescimento do deficit de vagas no sistema prisional. Novamente um quadro estatístico é elucidativo:

Trocando em miúdos: o Brasil tem contínuo crescimento de encarcerados e o Estado não tem a capacidade de construir prisões para abrigar todos os presos provisórios ou definitivos, de modo a cumprir um de seus fundamentos mais importantes: a dignidade da pessoa humana. O deficit aumenta agravando as condições carcerárias e o problema de direitos humanos se avulta, fato que, além de fortalecer o motivo de existir das facções criminosas, cria um aumento da violência intramuros que dá azo a uma perda de controle do Estado e, consequentemente, implica aumento da violência extramuros.

Sem prejuízo, a imprensa sensacionalista se encarrega de inflar os ânimos da sociedade, sob o argumento da impunidade. A despeito de o Brasil estar no top 5 mundial de encarceramento, nasce desconforto na opinião pública induzida, a qual passa a demandar mais segurança e ainda mais encarceramento, o que tem significado mudanças no Código Penal ou em leis extravagantes, no que tocam às molduras penais, ao enrijecimento de regras de cumprimento de pena ou às condições de progressão de regime prisional.

Por sua vez, o Poder Judiciário, quando decreta prisões no lugar de arbitrar medidas cautelares alternativas, perfeitamente cabíveis, com igual ou maior grau de efetividade, agrava a condição dos presos, ignorando a preservação da dignidade dos internos no sistema, máxime os provisórios.

Diante do círculo vicioso estabelecido, a pergunta que se impõe é: o que fazer?

Este artigo propõe uma Lei de Responsabilidade Política aos poderes Legislativo e Judiciário, no que tange à aplicação de medidas cautelares no processo de conhecimento e ao controle do processo de execução da pena.

O Poder Legislativo, se encampada a ideia de sua responsabilidade política em relação ao atual sistema penitenciário brasileiro, não poderá aprovar lei federal – a não ser em situações concretas de extrema gravidade e por votação de 3/5 (três quintos) de seus membros – que redunde em alargamento do sistema punitivo, máxime quando o preceito sancionatório do tipo criminal elaborado significar a aplicação de pena mínima que enseje regime prisional semiaberto ou fechado. O sistema penitenciário brasileiro encontra-se de tal modo saturado que não comporta a absorção de nenhum novo preso, seja definitivo ou provisório. Destarte, criar novos tipos proibitivos, aumentar penas ou fazer incidir regimes mais gravosos de pena privativa de liberdade constituirão, sem dúvida, o exercício incompetente e irregular do mandato eletivo, com consequente responsabilidade política dos integrantes do Poder Legislativo. O acréscimo de sanções punitivas só encontra justificação quando se mostra necessário e possa permitir o controle estatal do sistema penitenciário. Se existe o princípio constitucional da eficiência (art. 74, II, da Constituição Federal), a gestão orçamentária, financeira e patrimonial está a demandar uma avaliação do alcance das medidas de natureza penal. Podemos, por acaso, alocar verba pública para um cárcere notoriamente ineficiente? De outra parte, para garantia dos Direitos Humanos e em face do deficit de vagas, quaisquer novos crimes e novas penas estarão condicionados à eficaz gestão do Poder Executivo que necessita imperiosamente zerar o deficit de vagas. A Lei de Responsabilidade Política, sob o enfoque penal e penitenciário, não poderá admitir um único novo encarcerado, em razão de expansão do sistema penal, enquanto as vagas não forem adequadamente disponibilizadas no sistema prisional. E, aqui, uma indagação passa a assolar as consciências dos investigadores da área: o que fazer com o atual deficit?

Nesse momento começa, sem dúvida, a responsabilidade política dos membros do Poder Judiciário, responsabilidade que não emana apenas de sua competência como juiz no processo de conhecimento, mas também como juiz no processo de execução penal.

Não é necessário grande esforço de análise numérica para revelar o desinteresse ou o quase enfado com que os juízes de conhecimento encararam as nove medidas cautelares diversas da prisão, incluídas no art. 319, do Código de Processo Penal, por força da Lei 12.403/2011. Do número total de presos brasileiros, 38,30% são provisórios, de acordo com a tabela do DEPEN. Isso significa que estão no aguardo de sentença criminal cerca de 232.760 (duzentos e trinta e dois mil, setecentos e sessenta) presos, o que permite afirmar que a quantidade desses presos ultrapassa o deficit de vagas de todo o sistema penitenciário. Se menor fosse o número de presos provisórios, por certo, seria possível cumprir a meta de zerar a falta de vagas.

Na execução da pena, o Poder Judiciário contribui, com altíssima quota, para a mantença do atual sistema carcerário. Enquanto Poder, não estará, à evidência, desobrigado de cumprir alguns dos mais relevantes preceitos sobre a execução de pena como os dos arts. 1.º, III, e 5.º, III, XLVII, e, XLIX, da Constituição Federal. Além do arcabouço constitucional, têm ainda os magistrados um rol de dispositivos legais cuja execução lhes é afeta também. Assim, o magistrado, no exercício da execução penal, terá de levar em conta os incs. VI e VII do art. 66 e os arts. 83, 84 e 85, todos da Lei de Execução Penal.

As matérias constitucionais e legais invocadas acima necessitam de uma maior explicitação.

É inconcebível que o sistema penitenciário brasileiro não considere devidamente o princípio da dignidade da pessoa humana enquanto princípio fundante do Estado brasileiro. Ninguém perde sua dignidade, como pessoa humana, só e puramente por ter sido condenado e obrigado ao cumprimento de pena em prisão. Não há cogitar de execução cruel de qualquer pena. A nenhum tipo de execução de pena acomoda-se o tratamento desumano ou degradante. É assegurado a todo preso o respeito à integridade física e moral. Esse rol constitucional – sem descer a uma maior pormenorização – deixa patente o papel de extraordinária relevância de que é incumbido o juiz da execução penal. Bem por isso e para que o estrito cumprimento de normas constitucionais não seja postergado, deve o referido juiz, de acordo com os incs. V, VI e VIII do art. 66, da Lei 7.210/1984 (Execução Penal), zelar pelo correto cumprimento da pena, inspecionar, mensalmente, os estabelecimentos penais, tomando providências para o adequado funcionamento e promovendo, quando for o caso, a apuração de responsabilidade e interditar, no todo ou em parte, estabelecimento penal que estiver funcionando em condições inadequadas ou com infringência aos dispositivos desta Lei.

Se tal trabalho de controle do sistema prisional não é exercido, com persistência e eficácia, a consequência imediata é a da superpopulação carcerária, isto é, o número de presos sofre um acréscimo em uma proporção que não se adéqua à quantidade de vagas. Isso significa a existência de um caótico sistema prisional no qual os condenados e os presos provisórios são aglomerados como sardinhas em lata, em total desrespeito à dignidade da pessoa humana. Ademais, quando devolvidos ao meio livre, após um processo de total dessocialização, logo voltam ao próprio sistema, em razão da prática de novos delitos. As taxas de reincidência retratam o movimento repetitivo e cansativo de uma roda-gigante: crime => sistema prisional => dessocialização => crime. O atual sistema carcerário brasileiro demonstra a existência de uma engrenagem de máquinas trituradoras de seres humanos.

O que pode ser feito, diante dessa concreta situação fática?

Antes de tudo, é imprescindível que os Tribunais Regionais Federais e os Tribunais de Justiça dos Estados divulguem aos seus magistrados a situação de gritante injustiça na qual se apresenta o sistema carcerário atual e ponham em destaque a imperiosa necessidade de inclusão pelos magistrados, em suas decisões de caráter cautelar, outras medidas dessa natureza, além da prisão (art. 319, do Código de Processo Penal). Ademais, tarefa específica das Escolas da Magistratura, federal e estadual, será a realização de seminários e cursos que deem aos magistrados a consciência da gravidade da fase pela qual passa o sistema prisional.

Já no que tange ao controle do sistema prisional atribuído diretamente ao juiz da execução penal, é de bom alvitre que o Conselho Nacional de Justiça, a quem compete o controle dos deveres funcionais dos juízes (art. 103-B, § 4.º, da Constituição Federal), baixe normas no sentido do estrito cumprimento por parte dos magistrados da inspeção mensal dos estabelecimentos prisionais e a interdição de todo e qualquer estabelecimento penitenciário que funcione em condições inadequadas ou com infringência dos dispositivos constantes da Lei de Execução Penal. Os Tribunais Regionais Federais e os Tribunais de Justiça dos Estados deverão emitir regras que determinem a inspeção mensal, com informação semestral à Corregedoria Geral da Justiça, no âmbito estadual, e à Corregedoria Geral da Justiça Federal, no âmbito federal, a respeito do número de pessoas detidas, por sentença condenatória ou por prisão provisória, e sobre as condições de manutenção do estabelecimento prisional. Em igual medida, as Escolas da Magistratura, federal e estadual, deverão chamar a atenção dos magistrados para o pronto exercício dos seus deveres funcionais de controle do sistema prisional. O silêncio, a carência de inspeção mensal, a falta de informações sobre o número de presos abrigados na prisão de cada comarca e a situação em que se acha a referida prisão, constituem fatores agravadores do atual momento caótico do sistema penitenciário brasileiro. A comprovação do não cumprimento dos deveres funcionais legalmente atribuídos ao juiz da execução deve acarretar sanções de ordem administrativa, idôneas a influir no acesso desse magistrado em sua carreira.

Nota

(1)  Disponível em: <http://www.vera.org/download?file=3473/the-price-of-prisons-updated.pdf>. Acesso em: fev. 2012; Shecaira, Sergio Salomão; Vilardi, Naiara. Cárcere é negócio. Boletim do IBCCRIM, n. 232, p. 3, 2012.

Sérgio Salomão Shecaira
Professor Titular de Direito Penal da Faculdade de Direito da USP.

Alberto Silva Franco
Desembargador aposentado do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo.
Advogado criminalista.

Rafael de Souza Lira
Mestre e Doutorando em Ciências Jurídico-Criminais pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.
Advogado criminalista.